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这从各类紧急状态的实践运行中即可得到印证。

[34]然而，也有个别学者将一些基本法视为部门宪法。[7]参见朱孔武：《财政立宪主义：论题、命题与范式》，载《江苏行政学院学报》2007年第4期。

就实质意义言，凡对公共财政有重大影响及长期持续性之法规范，均属‘财政宪法范围。比如，如果仅将宪法上的财税条款和普通法律上的财税问题放在一起研究，但没有突出宪法规范，没有以宪法规范为中心，那么这就不是财税宪法的研究，不属于财税宪法学的探讨，最多只是财税法学的研究。比如，郭明政教授借鉴德国学者的观点，强调社会宪法是指与社会政策及社会法直接或间接有关的宪法上的形式或实质规定。[34]葛克昌：《税法基本问题——财政宪法》，元照出版有限公司2005年版，第82页。[8]参见王秀才：《中国文化宪法的基本理论构成与实践指向——以现行宪法相关文化条款为分析对象》，载《聊城大学学报（社会科学版）》2017年第4期。

[41]参见[德]赫伯特克吕格尔：《部门宪法》，王锴译，华东师范大学法学院组编：《师大法学》2019年第1辑，法律出版社2020年版，第27-38页。[62]参见周刚志：《部门宪法释义学刍议》，载《法学评论》2010年第3期。关于监察证据的规定分散于《监察法》、《监察法实施条例》、《国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单》（以下简称《移送清单》）之中。

这意味着监察法典不可能完全与社会变迁保持同步，监察法典的开放性应当保持限度。如此循环，必然会耗费大量的立法资源。按照《监察法》之规定，通缉决定权由监察机关掌握，而按照《刑事诉讼法》之规定，通缉决定权则由公安机关掌握，如此差异亦可能影响法秩序的统一。控制犯罪的同时不能突破人权保障的底线，这是监察法典建构时应当遵循的法理。

正如《监察法》第1条将立法目的定位为加强对所有行使公权力的公职人员的监督，《监察法》第3条将监察机关定位为行使国家监察职能的专责机关。由此，地方实践亦先行出台关于技术调查措施的规范性文件。

二、监察法法典化的基本条件检视 在明确监察法法典化的现实意义与法理依据之后，需要进一步思考监察法法典化是否具有可能性。因此，监察法典编纂的重要任务之一是通过正当程序原则检视当下监察法规范并进行适度调适。这意味着法典编纂的过程是制定新法的过程，从而填补立法缺口。那么，如何定义技术调查措施？有哪些种类？如何理解立法中的根据需要、经过严格的批准手续、按照规定、有关机关等不确定性概念，立法上的模糊性导致监察机关在采取技术调查措施时缺乏明确的规范依据，有较大的裁量空间。

如前所述，当下监察立法的明确性不足，立法缺口明显。2.体系化程度不足 由于监察立法的粗放化，当监察实践中出现因规范密度不足而产生的法律适用难题时，就不得不寻求单行法、监察法规，甚至是规范性文件对基本法的细化、补充或解释，这便形成了分散立法的格局。第二，贯彻明确性原则。自《监察法》颁布以来，中央层面就已经出台《监察机关监督执法工作规定》、《纪检监察机关案件监督管理工作规则》等多部规范性文件。

监察法法典化是克服当下监察立法困境的科学方案。具体而言：第一，部分重要制度缺乏规范支撑。

正当程序是人权保障的重要指向。以问题为导向的分散化立法以及预留过大裁量空间的粗放化立法由于缺乏规划性与明确性，会面临新法频繁制定与旧法频繁修改的困境。

例如，《监察法实施条例》中关于管辖的规定就是吸收了《国家监察委员会管辖规定（试行）》中的部分内容。因此，监察法典的建构应当在体系性与开放性之间寻求平衡。监察法典的修正可以采取两种方式：一是以修正案的方式对监察法典进行审慎的局部修改，如刑法典的修正便是以修正案的方式进行，从而维护了刑法体系的稳定性。监察委员会行使监察权，可以同时对违纪行为、职务违法行为、职务犯罪行为进行监督、调查与处置，从而推进腐败治理的有效性与连贯性。法典的最高功能是助力于实现法律秩序的体系建构，通过法典有助于克服混乱性、不确定性、矛盾性，并通过一致的规则、概念和制度产生合理性和连贯性。另一方面，要确保监察法典与多线程改革之间的适配性，尤其要处理好监察体制改革与以审判为中心改革之间的关系。

因此，以法典编纂为契机，通过集成式立法全面满足实践中的立法需求，一揽子解决问题。四是逻辑自足性，即要求监察法典中的概念、规则、制度是按照逻辑编排，从而使监察法典形成一个连贯的、逻辑自洽的整体。

因此，如何转变当前监察立法的职能化思路，重视审判权对监察权的有效制约，防止监察中心主义（调查中心主义）的出现，是监察法典需要直面的问题。留置属于限制公民人身自由的强制措施，因此留置场所的设置及其监管应当有明确的规定，否则不明确的监察法规范就会为监察机关恣意侵犯公民的基本权利（如自由）提供规范依据。

当下，监察法律规范、监察机关内部的规范性文件、与监察活动相关的党内法规或党内规范性文件等已经初具规模、初成体系，初步构筑了监察活动的基本规范依据。随着监察法治实践的不断深入，分散化、粗放化的监察立法之不足逐渐显现。

更令人担忧的是，实践中监察机关偏好以规范性文件解决立法上的困境，而规范性文件的制定较为简易，变动更为频繁，最终导致监察法规范的体系化程度不足，并具体表现为： 第一，监察法规范的碎片化，即同一制度被分散地规定到不同的法规范之中，甚至是规范性文件之中，如关于监察管辖的规定分散于《监察法》、《监察法实施条例》、《国家监察委员会管辖规定（试行）》之中。在深化监察体制改革的背景之下，有必要借鉴我国法典编纂的成就与经验，反思监察立法现状，对监察法法典化的前景进行审视。这与《民法典》所采取的两步走策略有明显差别。同时，两法在通缉决定权上亦存在差异。

立法上的不必要重复不仅会导致监察法规范臃肿，也会浪费宝贵的立法资源，如当前《监察法》与《监察法实施条例》、监察规范性文件之间均存在诸多不必要重复。并且，也并非要等待所有监察领域的法律法规都尽善尽美才能制定法典，1910年法国劳动法典就是例证。

第三，监察法规范与整体法秩序之间的矛盾与冲突。例如，关于职务犯罪案件的证据类型被同时规定在《监察法》第33条、《监察法实施条例》第59条以及《移送清单》之中。

（一）分散化、粗放化的监察立法之不足 1.法外规范膨胀 监察立法的粗放化表现为监察法规范密度不足，诸多规则以及制度安排较为原则，部分内容甚至缺位，而规范密度不足引致法外规范膨胀。并且，单行法与法典的关系在法理上应当认定为基本法与普通法的关系，从而维护法典的权威性与稳定性。

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第11条、第12条对这一工作机制进行细化，起到了实际上的制度建构功能。同样，有研究指出，德国环境法典编纂失败的原因之一就在于联邦与州之间存在纵向利益冲突，以及联邦部门之间存在横向利益冲突。明确性原则是人权保障的重要体现。因此，监察法典分则的制定应当一步到位，才更加契合现实诉求。

其次，监察法作为公法，重点在于对监察权力的授权与约束，从而使监察权在法治轨道上运作，因此相关规则必须通过成文法予以明确。回顾我国立法史，事关公民重大权益的立法往往都会向明确化、精细化方向发展，《刑事诉讼法》的历次修订便是较好的例证。

法治是制约公权力的根本方式。对于留置范围宽泛的问题，按照正当程序原则就是要贯彻程序分离理念，区分严重职务违法与职务犯罪的留置程序。

监察法典的编纂可按照总则—分则模式确立基本框架，并注重监察法典的体系性，适度开放性，以及人权保障底色。如前所述，当监察法规范之中的矛盾与漏洞逐渐增加，为了应对可能产生的法律适用困境，需要通过不断地补充或修改相关单行法、监察法规，甚至是规范性文件予以协调。